1) Цели и задачи. Важно было четко представить, для кого и для чего пишется доклад. Название доклада ПЦ "О соблюдении..." слишком дипломатично и не вполне соответствует содержанию. По сути, доклад посвящен НЕсоблюдению Конвенции, и не содержит описания всех обстоятельств, имеющих отношение к ее применению в России. Мы с самого начала не ставили перед со бой задачу подготовить научный трактат о "национальной политике" в РФ или вынести вердикт — он должен был бы учитывать все обстоятельства дела. Целью Доклада было привлечь внимание экспертов и вообще людей, занимающихся соответствующими вопросами, в стране и за рубежом, к нарушениям и вообще проблемам в данной области.
2) Область мониторинга. В данном случае область определялась тем инструментом, применение или неприменение которого изучалось — уже упоминавшейся конвенцией. Это определило и структуру Доклада: он построен в соответствии с положениями статей 1–7 Конвенции. Если бы мониторинг был основан, например, на антидискриминационных положениях универсальных, региональных или специальных международных конвенций, запрещающих дискриминацию только в отношении прав, защищаемых этими конвенциями, то структура и содержание доклада были бы иными.
3) Предмет мониторинга определялся как содержанием документа, служившего основой для наблюдения и анализа, так и возможностями приоритетами организации, проводившей наблюдение и анализ, — Правозащитного центра "Мемориала". Содержание Конвенци определило несколько предметов для рассмотрения. Во-первых, это так называемая "прямая" дискриминация, то есть любые ограничения или нарушение прав человека, являющиеся следствиями проведения различий по признакам расы или этнической принадлежности. Во-вторых, Конвенция (п.1(c) ст.2) содержит формулировку, которую можно оценивать как определение одной из форм так называемой "косвенной" дискриминации: "законы и постановления, ведущие к возникновению или к увековечению расовой дискриминации". Подобным образом в докладе оценивается и описывается так называемая "паспортная система" (раздел "Общие предварительные замечания"). В-третьих, в соответствии с нормами Конвенции, к предметам наблюдения и анализа должны были быть отнесены меры, которые должно принять государство против разжигания межэтнической вражды, а также в целях обеспечения защиты уязвимых групп и поощрения толерантности (наличие таких норм — важное отличие Конвенции от многих других универсальных и региональных инструментов, связанных с дискриминацией). Однако термин "дискриминация" нередко используется для обозначения явлений, имеющих совершенно разную природу. При обращении к проблемам дискриминации (как она определяется в Конвенции) важно было при определении границ мониторинга избежать нескольких соблазнов. В частности, необходимо было разграничить дискриминацию и проблематику защиты меньшинств (например, вопросы о необходимости и достаточности позитивных мер, принимаемых государством) или языковой политики; реальную дискриминационную практику и вопросы идеологического или символического характера (формальный статус группы или территории, риторика групповых прав). Нельзя было также допускать смешения проблем прямой дискриминации и так называемого "структурного" неравенства, вызванного спонтанными объективными процессами.
Как правило, возможны три направления правозащитного мониторинга: оценка ситуации, оценка стандартов, оценка поведения органов и официальных лиц. Содержание Конвенции допускает работу по всем трем направлениям. В докладе ПЦ эти направления отражены неравномерно: больше внимания уделяется описанию общего положения и действий институтов и лиц, а действующим стандартам (законодательству и особенностям правоприменения) посвящено описание самого общего характера. Подобная диспропорция связана с вопросом о приоритетах мониторинга. Приоритеты могут определяться несколькими обстоятельствами: предпочтениями организации, проводящей мониторинг, ее возможностями и общественным значением тех проблем, между которыми приходится делать выбор. В данном случае анализ действующего законодательства, в отличие от сбора фактов о реальных нарушениях, не является приоритетным направлением работы "Мемориала". ПЦ, как и любая другая организация, не может направлять одинаковые усилия на изучение всех проблем, которые могут оказаться в предметной области мониторинга. Правозащитному центру "Мемориала" при составлении доклада представлялось особенно важным говорить не столько о достоинствах и недостатках действующего законодательства, сколько о проблемах предотвращения разжигания этнической вражды, борьбы с экстремистскими организациями, о позитивных мерах по поддержке уязвимых групп меньшинств и т.п. Авторы Докдада исходили также из того, что разные аспекты дискриминации имеют в настоящий момент разное значение и наиболее важными остаются проблемы дискриминационного поведения государственных институтов и официальных лиц, а не дискриминация в "частном секторе", о чем и было сказано в комментарии к ст.1 Конвенции.
4) Вопрос о возможностях мониторинга не ограничивается только техническими и организационными ресурсами, которыми располагает конкретная правозащитная группа. Необходимо принимать в расчет реалистичность задач, поставленных в рамках мониторинга, то есть то, насколько эти задачи в принципе решаемы с методологической точки зрения. С этой точки зрения для нас было важно, что многие дискриминационные действия носят неявный характер, их нередко трудно отделить от явлений, имеющих иную природу. Акты дискриминации часто принципиально недоказуемы в рамках юридического процесса, а возможности правозащитных групп не идут ни в какое сравнение с тем, чем располагают правоохранительные органы. К примеру, проблема равного доступа к государственной службе или к работе в государственных учреждениях представляется очень сложной для изучения – имеющиеся диспропорции могут быть объяснены разными причинами, а дискриминационные мотивы отказов в трудоустройстве, как правило, недоказуемы. При попытке решать подобного рода невыполнимые задачи правозащитная организация в лучшем случае будет предлагать читателям рассуждения общего характера, в худшем – подтасовывать факты. Соответственно, в Докладе (комментарии к п."c" ст.5 Конвенции) было указано лишь на вероятное существование проблем в отношении равного доступа к государственной службе в ряде субъектов РФ. Такого же рода общее указание на существование проблем было сделано и в других случаях – в разделах, относящихся к п."b" ст.5 (право на личную безопасность).
5) Методика мониторинга охватывает методы получения, отбора и интерпретации полученной информации. Несомненно, сложной проблемой была оценка достоверности полученных сведений. Разумеется, необходимо, чтобы полученная информация подтверждалась другими независимыми источниками, имела документальные подтверждения или оценивалась по совокупности прямых и косвенных доказательств.
Полученная информация, как правило, неравноценна – какие-то сообщения более достоверны, какие-то менее, какие-то отражают регулярно повторяющееся явление, какие-то нет. Затруднительно установить для всех случаев жесткие критерии отбора, но такие обстоятельства, как достоверность, масштаб и общественное значение, были приняты в расчет при составлении Доклада.
При рассмотрении проблем дискриминации наибольшие трудности вызывает интерпретация полученных сведений. Особо стоит отметить два соблазна: оценивать как следствие дискриминации существенные социальные диспропорции между этническими группами и оценивать как дискриминацию нарушение прав лиц, относящихся к этническим меньшинствам. Некорректность таких подходов очевидна, однако на практике доказать именно факты проведения различий по этническому признаку как причину нарушений бывает весьма затруднительно.
Все эти обстоятельства принимались во внимание на всех стадиях работы над мониторингом, начиная с разработки его концепции, и отразились на структуре и содержании итогового доклада.
